Qui va rafler la mise ? Les capitales européennes rivalisent pour attirer banquiers et gérants de fonds, en partance de la City londonienne, depuis le référendum sur le Brexit de 2016. BNP Paribas ou la Société générale soutiennent par principe la cause de Paris, et Deutsche Bank, celle de Francfort. Ils ont promis d’y relocaliser des dizaines d’emplois. Mais convoités de toutes parts, les géants de la finance jouent avant tout… pour leur propre compte. Ils ont surtout des intérêts communs avec les autres acteurs du secteur financier. Comme celui par exemple de négocier un accord de libre-échange post-Brexit, construit sur mesure pour le secteur de la finance.

Quel que soit l’accord de sortie de l’Union européenne (UE) – sortie maîtrisée ou « hard Brexit » –, un accord de commerce régira les échanges entre l’UE et la Grande-Bretagne. La City veut en profiter pour changer totalement les règles du jeu en matière de régulation financière. Jusqu’à présent, les accords de libre-échange aussi controversés que le Tafta (entre Europe et États-Unis) et le Ceta (entre Europe et Canada) laissaient largement de côté le secteur financier, en raison des risques d’une totale libéralisation. C’est cette ligne rouge que l’industrie veut aujourd’hui franchir à la faveur du Brexit.

Après la crise financière de 2008, les grandes banques ont subi une vague de critiques. Gouvernements et régulateurs ont mis en place un arsenal de mesures et de garde-fous, plus ou moins efficaces, pour mettre fin aux excès de la finance. L’industrie financière a dû déployer des efforts considérables pour éviter des régulations trop contraignantes. Elle souhaite éviter de se retrouver dans la même situation à l’avenir.

Intégrer les pires éléments des accords de libre-échange

L’acteur-clé sur ce sujet : l’International Regulatory Strategy Group (IRSG) – en français, « groupe international de stratégie en matière de régulation ». Il est géré conjointement par TheCityUK, le lobby de la City, et la City of London Corporation, son organe de gouvernance. La liste de ses membres – Goldman Sachs, BlackRock, Morgan Stanley, BNP Paribas ou encore Allianz – illustre bien l’« internationalisme » de la City. Ce lobby représente le gratin de la finance. Il a élaboré une proposition détaillée sur les rapports entre Union européenne et Grande-Bretagne post-Brexit, accordant une large place à deux éléments-clés (et très critiqués) des accords de libre-échange comme le Tafta : la « coopération réglementaire » et les tribunaux d’arbitrage.

La City s’est ensuite chargée de faire la promotion de cette proposition, non seulement à Londres et à Bruxelles, mais dans toutes les capitales de l’Union. Tournée des grandes villes européennes, organisation de journées de « dialogue » avec les industries financières en Allemagne ou en France, création (vite abandonnée) d’une nouvelle structure de lobbying – European Banking Policy Network –, recours aux services de firmes de relations publiques comme Gplus à Paris… La City n’a pas lésiné sur les moyens pour faire passer le message. « Un résultat satisfaisant pour le Brexit sera négocié à Bruxelles, mais gagné dans les capitales », explique Jeremy Browne, représentant de la City auprès de l’UE.

Les acteurs de la finance ont multiplié les rendez-vous avec les décideurs à Londres et à Bruxelles. Mais contrairement à la norme dans ce domaine, la teneur des discussions a été tenue presque totalement secrète, sous prétexte du caractère sensible des négociations du Brexit. Un degré d’opacité encore plus élevé que celui prévalant au moment des négociations du Tafta (lire Encore moins transparent que le Tafta : le futur accord de commerce post-Brexit entre l’Europe et la Grande-Bretagne).

Influencer les régulations, en toute opacité

Il n’est cependant pas question ici d’un risque de dérégulation sauvage. La City, dans son immense majorité, ne voulait pas du Brexit. Elle a même fait campagne contre. Malgré ses récriminations rituelles contre Bruxelles, elle se satisfait très bien des régulations financières de l’Union européenne puisque, comme l’admettent volontiers ses représentants en privé, ce sont souvent les représentants de la finance eux-mêmes qui les ont écrites ! Les lobbys de la finance en général et de la City en particulier dominent depuis longtemps le paysage bruxellois, et ont largement réussi à neutraliser les réformes trop ambitieuses [1]. Mis à part quelques gestionnaires de fonds extrémistes, dont il ne faut toutefois pas sous-estimer l’influence au sein des « Brexiters », les financiers londoniens ne cherchent pas à faire table rase des règles européennes. Ce qu’ils veulent, c’est rester aux manettes et orienter l’évolution des règles du jeu entre les deux rives de la Manche.

Telle est la signification du terme apparemment anodin de « coopération réglementaire » : il s’agit de confier l’évaluation et l’élaboration des règles financières à des comités formés de bureaucrates, plutôt que de représentants élus, et offrant une large place aux représentants du secteur privé. Avec si possible en bonus la possibilité pour les banques de saisir un tribunal arbitral privé pour contester les règles qui ne leur plairaient pas, ou n’auraient pas été élaborées dans le cadre choisi !

Si la « coopération réglementaire » est devenue une composante centrale des accords de libre-échange comme le Tafta, c’est précisément parce qu’elle permet d’éviter d’afficher d’emblée des mesures de libéralisation et de dérégulation trop radicales, qui pourraient nuire à leur acceptation sociale. Fondamentalement, il s’agit de les remettre à plus tard, en les confiant à des entités moins exposées au regard du public, et qui n’auront pas de comptes à rendre aux citoyens. Dans le nouveau mandat de négociation que la Commission européenne cherche aujourd’hui à obtenir pour relancer le Tafta (lire notre article), la coopération réglementaire occupe une place de choix.

Une victoire pour les géants de la finance ?

À certains égards, le Brexit aura été pour la City une succession d’échecs. Échec à rester dans l’Union, puis échec à maintenir le « passeport financier » lui garantissant un accès automatique aux pays de l’Union. Et enfin échec, malgré les efforts considérables déployés, à obtenir une version édulcorée de cet accès automatique sous la forme d’une « reconnaissance mutuelle ». Les négociateurs de l’UE, emmenés par le Français Michel Barnier, ancien commissaire européen au Marché intérieur et aux Services financiers, ont simplement offert un régime amélioré d’« équivalence » entre les règles britanniques et européennes, assorti d’une « coopération étroite et structurée sur les questions de régulation et de supervision ». C’est ce qui est inscrit dans la « Déclaration politique » jointe à l’accord de sortie négocié par Theresa May fin 2018, et qu’elle n’a jamais réussi à faire adopter par le Parlement britannique.

Dans sa version habituelle, l’équivalence signifie que l’Union européenne peut révoquer à son gré l’agrément des règles britanniques autorisant l’accès à son marché pour les acteurs de la City. On ne sait pas encore ce que signifie « équivalence améliorée », au-delà des déclarations d’intentions. Ce que l’on sait, c’est que la coopération réglementaire y occupera probablement une place centrale.

Ce que la City semble avoir perdu d’un côté, elle l’a donc regagné de l’autre, puisque l’idée de la coopération réglementaire semble désormais recueillir les suffrages des deux côtés de la Manche. À l’époque des négociations (abandonnées) du Tafta, c’est d’ailleurs l’Union européenne elle-même qui a poussé pour l’inclusion d’une forme de coopération réglementaire avec les États-Unis sur les services financiers. À l’époque, les règles adoptées par l’administration Obama, en particulier la loi Dodd-Frank, semblent plus contraignantes que les règles européennes, et l’industrie financière cherchait un moyen de les adoucir…

Des règles inefficaces qui ont provoqué la crise économique de 2008

La coopération réglementaire pourrait sembler une solution naturelle et de bon sens pour gérer les divergences potentielles entre les règles européennes et britanniques. Elle pourrait même apparaître comme la seule option possible dès lors qu’il n’est envisageable ni que l’UE et la Grande-Bretagne gardent les mêmes règles, ni qu’elles prennent le risque d’une course à la dérégulation. Le problème est de savoir à qui serait confié un tel pouvoir, et comment il serait contrôlé. Si la City parvient à ses fins, le sort des règles financières sera décidé dans des comités opaques associant technocrates et représentants du secteur privé, et il est difficile de croire que l’édifice précaire mis en place pour empêcher une nouvelle crise financière en sortira intact.

Il y a d’ailleurs un précédent historique. Au début des années 2000, les régulateurs européens et états-uniens se sont mis d’accord sur une forme de coopération réglementaire, qui a débouché sur un mécanisme de « reconnaissance mutuelle » entre les deux parties. Dans le cadre de ce système, les branches européennes des géants de Wall Street étaient censées être supervisées directement par les autorités états-uniennes. Sauf qu’au final, ni le régulateur aux États-Unis, ni les régulateurs européens ne savaient exactement ce qui s’y passait. Résultat : le géant des assurances AIG a multiplié les opérations risquées avec des credit default swaps via une de ses branches basée à Londres. Lorsque la crise financière de 2008 a éclaté, personne n’avait vu le danger arriver. Incapable de répondre à ses obligations, AIG a fini par faire faillite. Coût : 182 milliards de dollars de perte pour les contribuables états-uniens, et une crise économique mondiale !

Pour éviter qu’un tel scénario ne se répète, il est temps que les négociations sur le futur accord entre Union européenne et Grande-Bretagne sortent de l’opacité. Et si les réunions privées avec les lobbyistes de la City laissaient la place à un vrai débat transparent et démocratique ?

Olivier Petitjean

 Lire le précédent volet de cette enquête : « Mon amie la finance » : comment la France se jette dans les bras de Wall Street

 Lire notre rapport : Brexit, Financial Sector Lobbying and Regulatory Cooperation.